Ítarefni um aðferðafræði 1. og 2. áfanga

Þróun aðferðafræðinnar

Hér að neðan er lýst þróun aðferðafræði rammaáætlunar gegnum 1. og 2. áfanga.

Lýsing á aðferðafræði einstakra áfanga

Stutt yfirlit yfir útfærslu aðferðafræði faghópa 1. áfanga er að finna í 5. kafla niðurstöðuskýrslu 1. áfanga þar sem gerð er grein fyrir heildarniðurstöðum. Nánari lýsingu á aðferðafræði faghópa I og II í 1. áfanga er að finna í sömu skýrslu, bls. 31-34 (sjá auk þess Viðauka b3 og b4). Nánari lýsingu á aðferðafræði faghópa III og IV í 1. áfanga er að finna í niðurstöðuskýrslu 1. áfanga, bls. 34-35 (sjá auk þess í Viðauka b5 og b6). Hvað varðar aðferðafræði faghópa 2. áfanga vísast til skýrslu um niðurstöður faghópa sem út kom í upphafi umsagnarferlis í mars 2010.

Hlutverk verkefnisstjórnar 2. áfanga

Rétt er að rifja upp hlutverk verkefnisstjórnar 2. áfanga samkvæmt erindisbréfi. Meginhlutverk stjórnarinnar var að semja tillögu að rammaáætlun þar sem virkjunarkostir yrðu flokkaðir með tilliti til orkugetu, hagkvæmni og annars þjóðhagslegs gildis, áhrifa þeirra á náttúrufar, náttúru- og menningarminjar svo og á aðra landnýtingu. Helstu faglegu verkefnin voru þessi:

Að skilgreina og afmarka viðfangsefnið
Að móta verkreglur fyrir starf faghópanna, einkum hvað varðar stigagjöf þeirra vegna einstakra orkuverkefna og styðja þá í starfi.
Að finna og skilgreina aðferðir til að meta orkukostina í heild á grundvelli stigagjafar faghópanna.
Að fjalla um tillögur faghópanna hvað varðar gagnaöflun og rannsóknarþörf. Í ljósi þeirra verða lagðar fram tillögur sem iðnaðarráðuneytið mun meta.
Að vinna úr niðurstöðum faghópanna og flokka virkjunarkostina á grundvelli stigagjafar faghópanna.

Þegar vinna við rammaáætlun hófst var með öllu óljóst hvaða aðferðafræði væri heppilegt að beita við flokkun virkjunarkosta, mat á þeim og innbyrðis röðun.

Norska aðferðin

Rammaáætlun var unnin að norskri fyrirmynd en ekki var talið sjálfgefið að beita aðferðum norsku áætlunarinnar.

Í Noregi var matið í höfuðatriðum tvíþætt. Í fyrsta lagi voru virkjunarkostir settir í 6 hagkvæmnisflokka (Q1..Q6) á grundvelli kostnaðar og orkuframleiðslu. Í öðru lagi voru áhrif virkjana á umhverfið metin á 13 mismunandi sviðum (t.d. gagnvart gróðri, flóðum, mengun, skot- og fiskveiði, grunnvatni, útivist og byggðasjónarmiðum). Á hverju sviði voru eitt eða fleiri atriði sem litið var til og á grundvelli þess hvaða gildi þau fengu var gefin einkunn fyrir viðkomandi svið á bilinu +4 til -4. Kostir, sem fengu -4, voru taldir hafa afar alvarlegar afleiðingar í för með sér á viðkomandi sviði. Því næst var virkjunarkostum raðað í 8 mismundi flokka (K1...K8) eftir heildareinkunn sem var reiknuð sem einfalt meðaltal hagkvæmnisflokka og umhverfisáhrifa. Á þessum grundvelli var sett upp fylki þar sem virkjunarkostunum var raðað, annars vegar á grundvelli K1...K8 (umhverfisáhrif) og hins vegar Q1...Q6 (hagkvæmni) . Bestu meðmæli fengu þeir kostir sem féllu undir K1 og Q1 (lítil neikvæð umhverfisáhrif en mikil hagkvæmni). Sístir þóttu þeir virkjunarkostir sem féllu undir K8 og Q6.

Á grundvelli fylkisins var virkjunarkostunum raðað í 3 flokka. Í 1. flokki voru kostir sem töldust mjög fýsilegir (samtals orkugeta var 10 TWh - tera-watt-stundir). Í 2. flokki voru virkjunarkostir sem talið var rétt að bíða með og skoða betur (samtals 21 TWh). Í 3. flokk féllu kostir sem náðu til svæða sem höfðu hátt friðunargildi (og lága arðsemi) og voru ekki taldir koma til greina sem virkjunarsvæði.

Haustið 2009 voru að tilhlutan iðnaðarráðuneytisins samin drög að lagafrumvarpi til að marka niðurstöðum 2.áfanga rammaáætlunar lagalega stöðu. Í drögunum var farin svipuð leið við flokkun virkjunarkosta og raunin hafði verið Noregi. Virkjunarkostum skyldi raðað í þrjá flokka: Verndarflokk (kostir/svæði þar sem ekki skyldi fara fram orkunýting), nýtingarflokk (kostir sem fara skyldu í ferli er stefndi að orkunýtingu) og loks biðflokk (kostir/svæði þar sem ekki lægju fyrir nægilegar rannsóknir og/eða forsendur til að ákvarða um vernd eða nýtingu). Í upphafi var stefnt að því að kynna lagafrumvarpið á Alþingi vorið 2010 en af því varð ekki.

Leit að heppilegri aðferðafræði

Fljótlega eftir að vinna við rammaáætlun hófst var Umhverfisstofnun Háskóla Íslands falið að taka saman yfirlit yfir skýrslur, rannsóknir og verkefni sem hugsanlega gætu haft að geyma hugmyndir um aðferðir sem hafa mætti sem fyrirmynd Þessi leit varpaði ljósi á þá staðreynd að sú rammaáætlun, sem að var stefnt, var á margan hátt einstakt viðfangsefni.

Haustið 1999 var skipaður vinnuhópur formanna faghópanna og fjögurra ráðgjafa sem fékk það hlutverk að móta hugmyndir um aðferðafræði. Vinnuhópurinn skilaði skýrslu í nóvember 2000 þar sem fjallað var um fjórar meginleiðir til að meta virkjunarhugmyndir:

Aðferð sem beitt var við mat á virkjunarhugmyndum í Noregi.
AHP-samanburðaraðferð.
Hagrænt mat á skilyrtum greiðsluvilja til að vernda landsvæði fyrir virkjunum (verðmætamat á svæði sem verður fyrir áhrifum af virkjun).
Sjóðval (atkvæðagreiðsla er byggir á mati einstaklinga ).

Niðurstaða hópsins var að mæla með því að stuðst yrði við AHP samanburðaraðferðina eftir því sem unnt væri. Aðrir kostir voru af ýmsum orsökum taldir síðri. Meginkosti AHP-aðferðarinnar taldi hópurinn vera þessar:

Aðferðin er tiltölulega auðveld í framkvæmd samanborið við aðrar aðferðir sem settar hafa verið fram til að bera saman kosti þar sem áhrifsþættir eru af fleiri en einum toga.
Aðferðin byggist á því að tvö atriði (tvö viðmið eða tveir kostir) eru borin saman í senn. Þetta virðist tryggja trúverðugri niðurstöður en sú aðferð að gefa einkunnir beint, auk þess sem ætíð verður hægt að rekja forsendur niðurstöðu.
Matið er agaðra en matið í norsku aðferðinni.
Mikilvægi viðmiða er metið á kerfisbundinn hátt og þau fá vogtölur (mat á mikilvægi) þannig að ekki er um óvegna samlagningu einkunna að ræða eins og í norsku aðferðinni.
Hægt er að reikna út hvort samræmi er í svörum.

Með hliðsjón af þessum ráðleggingum var innan hvers faghóps unnið að því að þróa aðferðir sem nota mætti til að leysa viðfangsefnið. Þessar aðferðir voru kynntar á opnum fundum og einnig á sérstökum fundum með viðkomandi stofnunum, orkufyrirtækjum og fleiri aðilum. Voru haldnir um 20 samráðs- og kynningarfundir um aðferðafræði faghópanna.
Í upphafi þróunarferlisins var mikið stuðst við AHP-aðferðina en eftir tilraunamat (sjá 1. áfanga) og samráð við fjölmarga aðila varð niðurstaðan sú að beita AHP-aðferðinni einungis við endanlega röðun faghópa I og II á grundvelli einkunna um áhrif virkjunarmannvirkja á skilgreind viðföng.

AHP-aðferðin

Í skýrslu vinnuhópsins sem rædd er að ofan er að finna stutta lýsingu á AHP-aðferðinni. Þar segir m.a. að AHP-aðferðin hafi komið fram um 1980 til að velja milli kosta þegar um mörg viðmið eða markmið er að ræða ( á ensku "Multi Criteria Decision Making"). AHP stendur fyrir "Analytic Hierarchy Process" og eins og nafnið bendir til er byggt á skipulögðum þrepum í greiningarferlinu.

Það er einkennandi fyrir AHP-aðferðina að bera saman aðeins tvo þætti í senn. Einkunnakvarðinn er oft frá 1-9 og er túlkaður þannig:

1 - Enginn munur
3 - Smávægilegur munur
5 - Allnokkur munur
7 - Mikill munur
9 - Afgerandi munur

Einnig má velja tölurnar 2, 4, 6 og 8 þegar vafi leikur á hvora einkunnina á að velja. Vinnuhópurinn mælti með því að þrengja kvarðann í 1-5 vegna þess að mikil reynsla væri kominn á hann í skoðanakönnunum og sá skali myndi síður ýkja muninn á lægsta og hæsta gildi. Faghópur I í 1. áfanga kaus þó að nota önnur tölugildi sem jók vægi mikilla umhverfisáhrifa. Tölugildin voru 0, 1, 3, 6 og 10 þar sem 10 vísaði til mestra umhverfisáhrifa.

Í 1. áfanga var AHP-aðferðinni var eingöngu beitt við lokaröðun í faghópum I og II og við þá röðun var stuðst við víðtækt mat á fjölmörgum þáttum er snertu hvern virkjunarkost. Hlutverk AHP-aðferðarinnar var að fá fram sem heildstæðast mat við lokaröðun og að gera niðurstöður faghópa I og II sambærilegar þannig að draga mætti þær saman í eina vísitölu um umhverfisáhrif.

Faghópar I og II í 2. áfanga beittu einnig AHP-þrepagreiningunni við lokaröðun virkjunarkosta og svæða. Hins vegar reyndist örðugt að draga lokaeikunnir hópanna saman, m.a. vegna ólíkra skoðana á vægi hvors hóps um sig en faghópur II taldi vægi ferðaþjónustunnar, sem hópurinn hafði tekið við af faghópi III frá 1.áfanga, vega þungt og því væri ósanngjarnt að einkunnir faghóps I vægu þyngra eins og raunin var í 1. áfanga (60/40).

Sjónarmið verkefnisstjórnar

Sem áður segir var áhersla lögð á að móta aðferðafræði og vinnureglur áður en kæmi til mats á virkjunar-hugmyndum. Með því verklagi yrði minni hætta á að huglægir þættir tengdir einstökum atriðum eða svæðum réðu afstöðu manna og niðurstöðum. Faghóparnir gerðu hver sína tillögu að vinnureglum og aðferðafræði sem þeir lögðu fyrir verkefnisstjórn. Verkefnisstjórnin samþykkti að faghópar I og II beittu AHP-aðferðinni við lokaröðun og einnig við aðra þætti matsins eftir því sem þeir teldu henta.

Eins og áður segir var ljóst að niðurstöður faghópa I og II yrðu ekki settar fram á fjárhagslegum mælikvarða. Verkefnisstjórnin ákvað að vega niðurstöður faghópa I og II saman í eina einkunn sem kallaðist vísitala umhverfisáhrifa. Þar var niðurstaða faghóps I látin vega 2/3 en niðurstaða faghóps II 1/3. Rök verkefnisstjórnar fyrir þessum hlutföllum voru m.a. eftirfarandi:

• Viðföng faghóps I eru mun fjölþættari en viðföng faghóps II.
• Faghópur I metur verðmæti sem eru undirstaða fyrir það sem faghópur II fjallar um.
• Verðmæti náttúrunnar eru varanlegri og breytast ekki með þróun samfélagsins eins og þau verðmæti sem faghópur II metur.

Þess var vænst að suma þætti í niðurstöðum faghóps III um þjóðhagsmál, atvinnulíf og byggðaþróun mætti meta á fjárhagslegum kvarða og tengja niðurstöðum faghóps IV um heildarhagnað eða arðsemi virkjana. Þar var einkum litið til tekna af ferðaþjónustu. Í reynd var þó horfið frá beinni tengingu niðurstaðna faghóps III við niðurstöður faghóps IV en tekið var tillit til þeirra í umfjöllun um flokkun og heildarröðun virkjunarkosta.

Athugasemdir og fræðileg umfjöllun um aðferðafræðina

Eins og vikið er að að ofan var aðferðafræðin kynnt á nokkrum opnum fundum og málþingum, t.d. á kynningarfundi verkefnisstjórnar um aðferðafræði 2. áfanga í október 2009. Að tilhlutan Landsvirkjunar kannaði Sigurður Arnalds, verkfræðingur, tilraunamat rammáaætlunar sem framkvæmt var vorið 2002 en þar var stuðst við þá aðferðafræði faghóppa I og II sem lýst er að ofan. Niðurstaða greinargerðar Sigurðar var að aðferðafræðin virtist "í meginatriðum vera skynsamleg" en m.a. var bent á skort á þekkingu og gögnum og óvíst væri hvernig matið myndi birtast og nýtast í heildarniðurstöðum rammaáætlunar.

Formaður faghóps I um náttúru og menningarminjar, Þóra Ellen Þórhallsdóttir, prófessor við Líffræðisstofnun Háskóla Íslands, skrifaði tvær greinar af fræðilegum toga um aðferðafræði faghópsins í fagritið Environmental Impact Assessment Review (27. tbl, mars 2007, bls. 522-544 og 545-568). Í fyrri greininni lýsir Þóra niðurstöðum úr mati faghópsins og varpar fram spurningum um tengsl og eðli virkjunarkosta, bæði vatnsafls og háhita, og umhverfisáhrifa. Í seinni greininni er viðfangsefnið að lýsa grundvelli og þróun aðferðafræðinnar, auk nálgunnar hennar á röðun virkjunarkosta. Báðar greinarnar eru á ensku.

Útfærsla flokkunaraðferða

Að ofan hefur verið gerð stutt grein fyrir leit að heppilegri og trúverðugri aðferðafræði við flokkun virkjunarkosta og þeirri aðferð sem fyrir valinu varð í 1. áfanga lýst í stuttu máli. Eftir stendur að gera grein fyrir forsendum flokkunarinnar - viðföngum, vogtölum og viðmiðunum. Ákvörðun í þeim efnum var í höndum faghópanna fjögurra.

Ekki verður gefin nánari lýsing á flokkunaraðferðum á þessum vettvangi en mjög greinargóða lýsingu á útfærslu aðferðafræði 1. áfanga er að finna í niðurstöðuskýrslu 1. áfanga, bls. 31-33, þar sem lýst er mati faghóps I um náttúrufar og minjar. Útlistun á störfum allra faghópa 1. áfanga á flokkun er að finna í kafla 3.2 í niðurstöðuskýrslunni, bls. 28-35, og enn nánar í viðaukum skýrslunnar (b3-b6). Aðferðafræði faghóps I var notuð lítið breytt í 2. áfanga. Aftur á móti var algerlega ný aðferðafræði þróuð í faghópi II í 2.áfanga þar sem hópurinn tók við mati á ferðaþjónustunni. Mat á hlunnindum var hins vegar með líku sniði og verið hafði í 1.áfanga.

Aðferðafræði 2. áfanga

Faghópar 2. áfanga endurskoðuðu og endurmátu aðferðafræði 1. áfanga og gerðu nokkrar breytingar:

Faghópur 1 (náttúra og menningarminjar) studdist við því sem næst óbreytta aðferðafræði.

Faghópur 2: Í 2. áfanga varð sú breyting að ferðaþjónusta féll alfarið undir umfjöllun faghóps 2 (ferðaþjónusta, útivist og hlunnindi). Þróuð var ný aðferðafræði til að meta gildi ferðaþjónustu og útivistar en hlunnindamat fylgdi sömu meginlínum og var í 1. áfanga.

Faghópur 3 (þjóðhagsmál, atvinnulíf og byggðaþróun) náði ekki að skila niðurstöðum í 1. áfanga en í 2. áfanga var umfjöllunarefnið nálgast frá nýrri hlið.

Faghópur 4 (orkulindir) vann á svipaðan hátt og raunin var í 1. áfanga. Þó varð sú breyting á raforkumarkaði að samkeppnisumhverfi kallaði á ný vinnubrögð orkufyrirtækja. Eftir breytinguna varð það alfarið orkufyrirtækjanna að meta útfærslu, hönnun og arðsemi virkjunaráforma og ýmsar upplýsingar sem lúta lögmálum samkeppni lágu því ekki á lausu. Til þessa varð meðferð ýmissa tölulegra upplýsinga að taka tillit. Enn voru þó nokkrir virkjunarkostir á forræði Orkustofnunar.